Europa braucht eine Verfassung

Es gibt sie, die Sehnsucht nach Europa. Heimweh nach Europa ist mehr als ein Geisteszustand. Unser Europäischsein hat dazu geführt, daß sich jeder Europäer heute in irgendeinem Teil dieses Europas zuhause fühlen kann. Über viele Mentalitätsgrenzen hinweg ist eine europäische Gesellschaft entstanden, mit einer Lebensform, einem historischen Lebensgefühl. Längst sind wir Europäer eine Schicksalsgemeinschaft, die das europäische Gesellschaftsmodell verteidigt und am europäischen Jahrhundertprojekt mitwirkt. Und immer noch ist die EU unvollendet.
Europa irritiert, die Vielgestaltigkeit seiner humanen und vitalen Kultur verunsichert. Die europäische Großraumordnung verfügt über ein europäisches Identitätsbewußtsein. Es ist differenziert, aber es existiert. Die pluralistische Identität Europas, die Eigenheiten der Völker, lassen eine Reduzierung der Komplexität Europas nicht zu. Aber die europäische Erzählung droht aufgegeben zu werden, wenn wir es nicht wagen, zu einem neuen großen Sprung anzusetzen.
Die Zeit der großen Sprünge in der Europapolitik sei aber vorbei, heißt es seit langem. Diese Union wird von Anfang an von Kritikern und Untergangspopulisten lautstark begleitet. Es gab kein Jahrzehnt der europäischen Integration, in der uns das nicht mitgeteilt wurde. Schon als der Versuch einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft 1954 scheiterte und damit auch der Entwurf einer ersten Europäischen Politischen Gemeinschaft aufgegeben werden mußte, war das nicht anders. Leicht könnte bis heute eine falsche Integrationsgeschichte geschrieben werden, und viele links- und rechtspopulistische Re-Nationalisten bemühen sich seit Jahrzehnten darum. Das erfolgreiche Zusammenwachsen Europas jenseits der Nationalstaaten blendeten sie aus.
Wir Deutschen kennen die europaskeptischen Bedenkenträger seit langer Zeit, nicht zuletzt aus den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts. Die EU sei ein Staatenverbund, ohne eigene Legitimitätsgrundlage, die Grundsätze der Volkssouveränität und der Demokratie stünden einer Etatisierung der EU entgegen, eine Verfassung sei nur im Nationalstaat denkbar; das Europarecht keine autonome und vorrangige Rechtsordnung. Der Europäische Rat und nicht das Europäische Parlament ist in dieser nationalrechtlichen Sichtweise das wichtigste Steuerungsorgan. Ein europäischer Parlamentarismus ist ein Horrorszenario für das Karlsruher Gericht.
Und doch weiß der vernünftige Beobachter, der ja ein teilnehmender Beobachter ist, daß die Union, gäbe es sie nicht, geschaffen werden müßte - im Interesse der Humanität.  Aus der Sicht der unmittelbaren Nachkriegszeit ist die EU ein wundersames, gleichsam utopisches Konstrukt. Sie ist eine Erfolgsgeschichte: Trotz aller Krisen, Sinnkrisen und der von antieuropäischen Populisten geäußerten und von euroskeptischen Meinungsmachern gern aufgegriffenen Erwartungshaltung ihres bevorstehenden Zerfalls ist Europa oft des Rätsels Lösung. Natürlich gehören zur EU die Krisen, die aber regelmäßig von außen auf sie einwirken. Die internationale Finanzkrise war keine Krise der EU, aber die EU rettete den Euro. Die Migrationskrise wurde nicht durch Brüssel hervorgerufen, vielmehr kehren die Kolonisierten unsanft zu den einstigen Kolonialisten zurück. Umwelt- und Gesundheitsgefahren sind globale, alltägliche Sorgen. Oft erinnert sich die öffentliche Meinung nur an die Krisen, die die EU durchlebte. Die regelmäßige Krisenbewältigung durch die EU findet geringere Aufmerksamkeit.
Natürlich bleibt dieses Europa eine Risikogesellschaft. Aber das sind die Restbestände der Nationalstaaten auch. Die zivilisatorischen Gefahren lassen sich räumlich, zeitlich und sozial nicht eingrenzen. Es dauerte lange, bis wir das in der Umwelt- und Klimapolitik erfaßten. Jetzt erfahren wir in epochaler Weise durch die Covid-19-Katastrophe unsere Risikolage: Seit Monaten beobachten wir, daß die Europäer gemeinschaftlich handeln; sie leben, leiden und sterben an einer Gesundheitsgefahr. Einmal mehr begründet sich Europa im Gefühl der Opfer, die man erbracht hat und die in der bevorstehenden Wirtschaftskrise erst noch zu bewältigen sind. Die Bürger Europas denken weiter als viele ihrer nationalen Politiker, die Solidaritätsbereitschaft über nationale Grenzen hinweg ist groß. Verzwergter Wirtschafts- und Gesundheitsnationalismus und alte Ressentiments, wie sie national kurzfristig zu Beginn der Covid-19-Krise aufflammten, unterfordern die fortschrittlichen Bevölkerungen Europas, die längst zu einer transnationalen zivilgesellschaftlichen Solidarität bereit sind.
Heute muß der Weg nach Nirgendwo, der schon kurz nach Schaffung der Währungsunion in den neunziger Jahren zu Recht kritisiert wurde, endlich – offen und ehrlich – mit einem Schritt voran zur politischen Union vollendet werden. Eine sozialverträglich intendierte Währungsunion ohne eine wirtschaftliche und politische Union bleibt eine Fahrt ins Ungewisse. Währungsstabilität, eine Anpassung der europäischen Lebensverhältnisse, eine gemeinsame Wirtschafts-, Sozial-, Umwelt- und Gesundheitspolitik und damit verbundene Transferleistungen müssen zu einem konkreten Verfassungsbild ausgearbeitet werden. Jahre wurden verloren, weil wider besseres Wissen behauptet wurde, daß eine Fiskalunion oder gar eine Transferunion vertragswidrig seien. Transferzahlungen begleiteten aber dauerhaft alle Erweiterungen, Staatsbankrotte und Zahlungsunfähigkeit wurden verhindert, Hilfspakete beschlossen, und der Euro in den überteuerten Mitgliedstaaten wurde nicht nur einmal gerettet. Das ist allen Regierungen bekannt, und für viele Mitgliedstaaten ist es Teil der Geschäftsgrundlage ihrer Mitgliedschaft. Gegenwärtig steht die Europäische Union vor der größten finanziellen Herausforderung ihrer Geschichte: Einer dauerhaften Solidaritätsunion, wie sie derzeit mit Wiederaufbau- und Investitionstransfers zur Modernisierung wachstumsschwacher Volkswirtschaften geplant ist, fehlte es ohne eine verfaßte politische Union langfristig an Legitimität. Wirtschafts- und Finanzpolitik müssen in der EU parlamentarisch verantwortet sein. Gemeinsame Schulden und Finanztransfers in dieser Höhe gibt es im Bundesstaat, aber nicht in einem Staatenbund. Spätestens jetzt wird für die betroffenen Mitgliedstaaten Europa zur Staatsraison.
Europa verfügt über eine lange Verfassungsgeschichte. Schon vor über 50 Jahren sprach Walter Hallstein von einem „unvollendeten Bundesstaat“. Heute jedenfalls ist die EU ein Bundesstaat im Werden. Im Verlauf der letzten 40 Jahre kamen wegweisende Vorschläge aus dem Europäischen Parlament, das damit seine verfassungsentwickelnde Kompetenz bewies. 1983 legten Rudolf Luster, Gero Pfennig und Friedrich Fugmann für die EVP-Fraktion einen revolutionären bundesstaatlichen Verfassungsentwurf mit einem Grundrechtskatalog vor.

Vereinigte Staaten
von Europa

Dieser Entwurf sah eine Fortgestaltung bis hin zu Vereinigten Staaten von Europa vor. 1984 verabschiedete das Europäische Parlament mit großer Mehrheit den so genannten Spinelli-Vertragsentwurf zur Gründung der Europäischen Union, mit sowohl föderativen als auch konföderativen Elementen. Beide Entwürfe prägten die Entwicklung der EU über Jahrzehnte, z.B. indem sie erstmals das heute geltende ordentliche Gesetzgebungsverfahren der Union vorschlugen. Nach diesen Initiativen aus dem Europäischen Parlament übernahmen die Staats- und Regierungschefs die Federführung: Sie beschlossen die dürftige Einheitliche Europäische Akte (1986) und den das Demokratiedefizit ansatzweise beseitigenden Maastricht-Vertrag (1992), der auch die Währungsunion begründete. Die folgenden Zwischenstationen, die Verträge von Am-sterdam (1997) und Nizza (2001), verbesserten den Status Quo, waren aber Zeugnisse der Mutlosigkeit und Zukunftsmüdigkeit.
Zu dieser Zeit ging leider das Ideal der Vereinigten Staaten von Europa verloren. Wer daran, politisch wenig korrekt, festhielt, wurde schnell zum nationalen Verfassungsfeind. Kompensiert wurde dies immerhin durch eine weitere große Verfassungsdebatte, und die Erwähnung postnationaler Staatlichkeit war vorübergehend kein Hochverrat mehr. Dies ist insbesondere dem neuen, erfolgreichen Konventsmodell zu verdanken. Ein erster Konvent erarbeitete 2000 die Charta der Grundrechte, und ein zweiter legte 2003 einen Vertrag über eine Verfassung für Europa vor. Mit dieser parlamentarisch dominierten Zusammensetzung von europäischen und nationalen Politikern, organisiert in Fraktionen, entstand ein Novum im europäischen Integrationsprozeß. Hier wurde europäische Verfassungsgeschichte geschrieben. Auch im Konvent legte die EVP-Fraktion einen eigenen Verfassungsentwurf vor. Die Rolle der europäischen Abgeordneten in beiden Konventen, ein von Regierungen unabhängiger paneuropäischer Parlamentarismus, war ein bedeutender Schritt zur Demokratisierung des europäischen Verfassungsprozesses. Denn nicht nur aus der europäischen Verfassungsgeschichte wissen wir, daß einem Parlament keine Rechte gegeben werden – das Parlament gibt Rechte.  Auch die Zivilgesellschaft wirkte im Konvent mit; die Öffentlichkeit war vorbildlich hergestellt. Erstmalig hatten Exekutive und Technokratie nicht das erste Wort.
Die Verfassungsidee scheiterte: Der Verfassungsvertragsentwurf des Konvents wurde zwar von einer Regierungskonferenz 2004 beschlossen, aber in zwei nationalen Volksabstimmungen 2005 abgelehnt. Der Vertrag von Lissabon (2007), der große Teile der Verfassungsvertrages 2009 in geltendes Recht umsetzte, war unter diesen Umständen und historisch betrachtet ein Glücksfall der europäischen Integration.
Heute, nicht anders als vor zwanzig Jahren und 70 Jahre nach der Schuman-Erklärung, ist die Debatte unausweichlich, welche Richtung die EU nimmt, auf welcher Grundlage die europäische Souveränität und die europäische Identität begründet werden. Aus diesen Gründen wird im Europäischen Parlament schon seit einigen Jahren ein neuer Konvent gefordert, der zur Zukunft Europas weitreichende Vorschläge entwickeln soll. Die 2019 neu gewählte Europäische Kommission und der Europäische Rat übernahmen diese Anregung und schlugen eine Konferenz über die Zukunft Europas vor. Zum Vorschlag eines neuen Konvents fehlt vorläufig allen Institutionen der Mut. Hier muß insbesondere im Europäischen Parlament die Angst vor der eigenen Courage überwunden werden, insbesondere, wenn es eine führende Rolle einnehmen will. Demnächst wird also eine Konferenz zur Zukunft Europas ihre Arbeit aufnehmen.
Es ist an der Zeit, daß Europa mehr Demokratie wagt. Genau darüber wird die Konferenz beraten. Im Anschluß muß ein neuer Konvent einberufen werden, eine Art verfassungsgebende Versammlung, die die Grundzüge einer demokratischen, parlamentarischen und bundesstaatlichen Union in einem Verfassungsentwurf festlegt. Nur in einem Bundesstaat wird eine europäische „Res Publica“ verwirklicht werden. Das europäische Staatensystem reproduziert sich in fortlaufender Veränderung; der Wandel im Staatensystem ist in der Geschichte Europas die Regel und nicht die Ausnahme. Und die Erfahrung der vergangenen 70 Jahre beweist, daß die Föderalisten und die Gemeinschaftsmethode den Unionisten der zwischenstaatlichen Regierungszusammenarbeit überlegen sind. Das erkennen wir, weil beide Konzeptionen bis heute wirksam und in den Verträgen verankert sind.
Seit dem Scheitern des Verfassungsvertrags 2005 und trotz des Vertrags von Lissabon hat sich das herrschende Meinungsklima nicht verbessert. Also sind die Europäer, vor allem ihre Politiker und viele Intellektuelle, kleinmütig geworden. Die Ideenlosigkeit innerhalb der EU, was die Vereinigung Europas und den Weg dorthin angeht, muß ein Ende haben. Natürlich war der Weg oft schon das Ziel, und seit über einem Jahrzehnt fürchten sich viele vor der alten Frage nach der Finalität. Aber im Interesse Europas muß die Uneinigkeit darüber aufgegeben werden, was Europa sein will und werden soll. Es ist höchste Zeit und ein Gebot der europäischen Staatsraison, eine Europäische Verfassung zu beschließen. Dazu gehört auch die Aussage, welches Europa wir wollen. Eine immer engere Union der Völker Europas ist der Weg. Was spricht gegen eine bundesstaatliche Staatsform und die Vereinigten Staaten von Europa als Ziel?
Die europäische Volkssouveränität, getragen vom europäischen Volk, muß in einem europäischen Verfassungsdokument auch schriftlich dokumentiert werden. Erst mit einer Verfassung und einer bundesstaatlichen Lösung können die europäischen Institutionen ihre volle Legitimität erlangen. Längst verfügt die europäische Demokratie über einen Demos, die Unionsbürger, ein europäisches Staatsvolk. Die Nationalstaaten des 21. Jahrhunderts, oft mit gebrochener Geschichte, sind weder die Krönung der staatlichen Ordnung, noch handelt es sich um homogene, identitäre Veranstaltungen mit einem ethnischen Volksbegriff – wenn sie es denn jemals waren. Warum verdrängen wir – wider besseres Wissen – die kollektive und nicht mehr provisorische Identität unseres Kontinents?
Europa braucht ein neues Gründungsdokument, einen Text, den jeder versteht und auf den sich jeder berufen kann, der an die Hoffnung und Phantasie der Bürger Europas appelliert. Es ist Zeit, mutig die europäische Selbstvergessenheit aufzugeben. Europa braucht eine Vision. Dies kann nur die Verfassung einer parlamentarisch-repräsentativen europäischen Demokratie sein.
Es könnte ein schlankerer Text sein als der Entwurf über einen Vertrag für die Verfassung Europas aus dem Jahr 2003, auch wenn das im europäischen Verfassungsvergleich nicht evident ist. Struktur, innere Kohärenz und Lesbarkeit sind wichtig. Die Grundrechte sollten Teil der Verfassung sein. Verordnungen und Richtlinien sollten endlich als das bezeichnet werden, was sie sind: Gesetze und Rahmengesetze. Der Vorrang des Unionsrechts vor nationalem Recht ist in der Verfassung zu verankern. Endlich muß ein Initiativrecht des Europäischen Parlaments eingeführt werden. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, also die Mitentscheidung des Parlaments, sollte noch systematischer Anwendung finden. Die Rechte des Parlaments im Haushaltsverfahren müssen demokratischer und parlamentarischer gestaltet werden. Der mehrjährige Finanzrahmen sollte von Parlament und Rat gemeinsam beschlossen werden. Bei der Festlegung der Eigenmittel muß das Parlament eine mitentscheidende Rolle erlangen. In der institutionellen Architektur der Europäischen Union ist durch die gewachsene Rolle des Europäischen Rates als zentralem Krisenmanager ein neues demokratisch-parlamentarisches Defizit entstanden.
Die Europäer müssen in der Verfassung endlich ihre Symbole wiederfinden, Hymne und Flagge sind längst im gemeinsamen Gedächtnis. Ein europäischer Feiertag ist einzuführen. In der Präambel sollte an die historischen Exzesse von Nationalismus und Kolonialismus und die Unterdrückung von Minderheiten erinnert werden. Das christliche Erbe muß nicht verschwiegen werden.
Europa war von Anfang an eine Idee. Eswird sich weiter verwirklichen, und aus der als Idee geborenen EU werden eines Tages die Vereinigten Staaten von Europa. Europa, immerhin eine existenzielle Kategorie, muß sich erneuern, sich eine Verfassung geben, sonst bleibt es ein Museum verwelkender Nationalstaaten. Die Verfassungsarbeit in der Europäischen Union kann endlich wieder beginnen!