Zeitenwende für die Zukunft Europas

Johannes Volkmann

Erstmals in seiner Geschichte hat im Sommer 2022 das Europäische Parlament Artikel 48 des Vertrages über die Europäische Union aktiviert. Dieser Vorgang klingt zunächst technisch, bedeutet aber nicht weniger, als daß das Parlament einen neuen Konvent für einen Nachfolgevertrag zum Lissabon-Vertrag einberufen möchte. Seither berät der Verfassungsausschuß des Europäischen Parlaments mit sechs Ko-Berichterstattern (!) über konkrete Vorschläge für Vertragsänderungen, die noch vor der Sommerpause in diesem Jahr dem Europäischen Rat vorgelegt werden könnten. In diesem entscheiden dann die Staats- und Regierungschefs mit einfacher Mehrheit über die Einberufung eines Konvents. Dieser soll, nach Vorbild des letzten Verfassungskonvents, auf Basis der Parlamentsvorschläge dann einen neuen Grundlagenvertrag für die EU vorlegen.  
Doch warum beschäftigt sich das Europaparlament ausgerechnet in dieser Zeit so intensiv mit den Verträgen? Unsere Welt hat sich seit 2007 grundlegend verändert, die Rahmenbedingungen, unter denen einst der Vertrag von Lissabon beschlossen wurde, haben sich fundamental verschoben. Europa wird herausgefordert in seiner Freiheit, seiner Sicherheit und seinem Wohlstand. Die Frage ist: Gelingt es uns, darauf gemeinsame Antworten als Europäer zu geben? Frak-tionsübergreifend kommt eine Mehrheit im Parlament zu der Überzeugung, daß nur ein ambitionierter Integrationsschritt die Europäische Union befähigen wird, die Herausforderungen der Gegenwart zu bewältigen. Angesichts des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine, eines industriepolitischen Epochenwandels in den USA und in China sowie der transnationalen Aufgabe des Klimaschutzes muß die EU verteidigungsfähig und handlungsfähiger werden. Mit neuen Aufgaben muß auch das demokratische Legitimationsniveau der Unionspolitik steigen. Diese drei Ziele kristallisieren sich in den Verhandlungen über die Parlamentsvorschläge für den Konvent als Leitgedanken heraus.

Gemeinschaftliche EU-Streitkräfte

Nehmen wir als Beispiel die Verteidigungspolitik: Schon im Elysée-Vertrag wurden erste Leitlinien für gemeinsame Beschaffung in Rüstungsprojekten, den Aufbau deutsch-französischer Einheiten und eine kollektive Führungskultur festgeschrieben. Doch auch nach 60 Jahren sind paneuropäische Verteidigungsprojekte – abgesehen von wenigen Leuchttürmen wie Airbus – noch immer eine Ausnahme und nicht der Regelfall.
Der aktuelle Vertragsrahmen gesteht der EU in der Verteidigungspolitik nur eingeschränkte Kompetenzen zu, vor allem im Bereich der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten. Diese intergouvernementale Methode bei der Rüstungszusammenarbeit führt in der Praxis jedoch zu Entscheidungen, die allzu oft Standortpolitik den Vorrang über den Bedürfnissen der Truppe einräumen. Bis heute können keine gemeinsamen militärischen Geräte aus dem Europäischen Haushalt beschafft werden. Über Hilfskonstruktionen wie die verstärkte Zusammenarbeit PESCO und die so genannte Friedensfazilität als de facto Schattenhaushalte entsteht nur unzureichendes Momentum für Europas Verteidigungsfähigkeit. Flickschusterei in der existentiellen Frage der europäischen Sicherheit muß ein Ende haben. Dabei soll es nicht darum gehen, die NATO und das transatlantische Bündnis abzulösen, sondern die europäische Säule innerhalb des Bündnisses zu stärken. Das gilt insbesondere vor dem Hintergrund der zunehmenden Konfliktgefahr im indo-pazifischen Raum – man denke nur an Taiwan und die Invasionsgefahr durch China.
Die gegenwärtige Chance zu gemeinsamen Investitionen in Streitkräfte und Rüstungsindustrie bleibt bisher in den Kinderschuhen stecken. Erhebliche Summen des Sondervermögens der Bundeswehr werden in marktverfügbare amerikanische Waffen fließen, statt in europäische Projekte, die langfristig die Verteidigungsfähigkeit der Europäer sicherstellen. Um einen gemeinsamen europäischen Pfeiler der Verteidigung – innerhalb und ergänzend zur NATO – zu verwirklichen, bedarf es einer Änderung des Lissabon-Vertrags mit dem Ziel, die Finanzierung gemeinsamer Beschaffungsprojekte aus dem Haushalt der Europäischen Union ebenso zu ermöglichen wie den Aufbau europäischer Einheiten und Kommandostrukturen.
Rußlands Angriffskrieg gegen die Ukraine mahnt uns, die Selbstverteidigungsfähigkeit Europas nicht länger von den Ergebnissen amerikanischer Präsidentschaftswahlen abhängig zu machen. Damit soll keine Mißtrauenserklärung an unseren engen Verbündeten auf der anderen Seite des Atlantiks verbunden sein. Vielmehr geht es um die Anerkennung geopolitischer Realitäten. An der strategischen Hinwendung Washingtons zum Pazifikraum, die bereits unter Obama begann und unter Trump beschleunigt wurde, wird sich auch durch Putins Aggression mittelfristig kaum etwas ändern. Prominente Stimmen in Washington, beispielsweise der republikanische Außenpolitikstratege Elbridge Colby, mahnen schon länger dazu, daß die Vereinigten Staaten sich auf den Wettlauf mit China fokussieren müßten und fordern die Europäer dazu auf, mehr Verantwortung für sich selbst zu übernehmen. Letztere sind im Interesse ihrer eigenen Sicherheit gut beraten, diese Aufforderung ernst zu nehmen.

Gesundheit, Migration, Digitalisierung

Schon vor Jahren hat der damalige Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker eingefordert, die Europäische Union müsse „weltpolitikfähig“ werden. Er verstand darunter die Überwindung einer Kultur des kleinsten gemeinsamen Nenners in der Außen- und Sicherheitspolitik, die durch nationale Vetos die Handlungsfähigkeit der EU insgesamt lähmt. Dieses Problem besteht auch in Politikfeldern, in denen formal die Einstimmigkeit abgeschafft wurde. Unsere Strukturen und die damit verbundenen demokratischen Rückbindungsmechanismen haben sich bisher nicht im gleichen Maße fortentwickelt. Die derzeitige Kompetenzstruktur der EU ist kompliziert. Verantwortlichkeiten innerhalb der Europäischen Institutionen wie auch zwischen Brüssel und nationalen Hauptstädten sind von außen kaum nachzuvollziehen.
Der Vertrag von Lissabon gibt uns bereits einigen Spielraum für Reformen auf europäischer Ebene, den wir an vielen Punkten auch noch nicht ausgeschöpft haben. Wir könnten bereits heute das Einstimmigkeitsprinzip in vielen Politikfeldern abschaffen, um handlungsfähiger zu werden. In der Praxis ergreift dazu aber kein Mitgliedsstaat die Initiative. Es ist wenig zielführend, in der Rhetorik Erwartungen an die EU zu wecken, die sie aufgrund ihrer Struktur dann nicht erfüllen kann. Abstrakte Schlagwortdiskussionen wie im Koalitionsvertrag der Ampel-Koalition über die „Vereinigten Staaten von Europa“ oder einen „Bundesstaat“ nützen wenig, solange sie nicht von einer Umsetzungsstrategie getragen sind. Im Gegenteil: Sie bieten hohes Polarisierungspotential und wenig konkrete Erfolgschancen. Stattdessen sollte unser politisches Vorgehen von der pragmatischen Frage getragen werden: Wozu brauchen die Europäer die EU heute? Eine mögliche paneuropäische Antwort dafür ist: Wir brauchen sie, um uns in einer Welt von unilateral agierenden Supermächten, mit denen kein europäischer Staat allein konkurrieren kann, gemeinsam behaupten zu können. Wir brauchen die EU, um auf die großen Herausforderungen der Gegenwart, an denen der Nationalstaat allein scheitert, wie die militärische Aggression von Diktaturen, den Klimawandel, die Migrationskrise oder die Regulierung der Digitalisierung, eine effektive Antwort geben zu können. Wenn das eine mehrheitsfähige Antwort ist, müssen wir dann aber auch das Institutionengefüge und die Kompetenzverteilung so ordnen, daß die EU diese Aufgaben eigenständig erfüllen kann.
In vielen dieser Bereiche fehlen europäischen Institutionen heute die Kompetenz oder die Instrumente, um angemessene Antworten zu entwickeln und umzusetzen. In den Krisen der vergangenen Jahre haben wir außerdem gesehen, daß die Institutionen sehr schwerfällig sind, wenn es auf schnelles und entschiedenes Handeln ankommt. Da gibt es einige Beispiele: Impfstoffe, Migrationskrise, Eurokrise. Für manche Sanktionspakete, die die Vereinigten Staaten in wenigen Tagen per Exekutivanordnung umsetzen, braucht der Rat Monate.
Neben der Schaffung einer neuen gemeinsamen Kompetenz für Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik stehen im Rahmen der Vertragsreform auch Kompetenzverschiebungen in der Gesundheitspolitik zur Debatte. Europa muß dort stark sein, wo es einen erkennbaren Mehrwert gemeinsamen Handelns gibt: mehr Wohlstand durch einen gemeinsamen digitalen Binnenmarkt, mehr Sicherheit durch die Herstellung europäischer Verteidigungsfähigkeit und den Schutz der Außengrenzen, einen effektiven Kampf gegen den Klimawandel und gemeinsame Investitionen in Wettbewerbsfähigkeit, Energie und Innovation. Anstelle bei neuen Krisen immer wieder neue intergouvernementale Parallelstrukturen zu schaffen, die vorbei an den Parlamenten und ohne direkte Rechenschaftspflicht gegenüber den Wählern agieren, müssen die bestehenden Institutionen handlungsfähiger werden.
Handlungsfähig werden heißt: alte Strukturen überwinden, die derzeit verhindern, daß wir in Europa zeitnah auf Krisen reagieren können. Entscheidungen im Rat sollten wo immer möglich mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren wird entschlackt und beschleunigt. Natürlich ist es auch das Ziel des Europäischen Parlaments, im Rahmen der Vertragsreform endlich ein Initiativrecht für Gesetzgebung zu erhalten. Dabei ist das zentrale Argument für ein Initiativrecht weniger die Schaffung neuer Normen – hier handelt die Kommission bereits heute fast immer auf Vorschlag des Parlaments. Vielmehr geht es darum, bestehendes Recht flexibler anpaßbar zu machen. Viele Abgeordnete sind frustriert davon, daß, sobald sie auf konkrete Probleme in der Anwendung von Europarecht in den Wahlkreisen stoßen, oftmals keine Möglichkeit besteht, diesen direkt abzuhelfen. Änderungs- und Überarbeitungsprozesse für einzelne Gesetze dauern Jahre und umfassen dann meist die gesamte Norm. Ein Initiativrecht für das Parlament kann zu einer höheren Flexibilität und demokratischen Responsivität beitragen.

Rückbindung an den Wählerwillen stärken

Die Europäischen Institutionen beschließen politische Vorhaben derzeit mit sehr breiten Mehrheiten in einer Konsenskultur. Dadurch ist es dem Wähler kaum möglich, sichtbaren Einfluß auf die inhaltliche Ausrichtung der europäischen Politik zu nehmen – schließlich besteht de facto eine große Koalition von Christdemokraten über Liberale und Grüne bis zur Sozialdemokratie. Diese fehlende Rückbindung an den Wählerwillen in den Institutionen ist ein Demokratiedefizit.
Es ist für den Wähler oftmals nicht nachvollziehbar, welche Institution und welche Personen für welche Entscheidungen verantwortlich sind. Deshalb wird vieles unspezifisch auf „die EU“ projiziert. Wir müssen die Strukturen der Institutionen so anpassen, daß für Medienöffentlichkeit und Wähler erkennbar wird: wer ist für diesen oder jenen Vorschlag verantwortlich. Nur so kann demokratische Willensbildung wirklich funktionieren. Andernfalls verharrt auch in künftigen Europawahlkämpfen die öffentliche Debatte auf oberflächlichen „ja zu Europa, nein zu Europa“-Debatten, die uns in der Substanz nicht weiterbringen.
Dazu braucht es Koalitions-Oppositions-Strukturen, wie wir sie aus nationalen Parlamenten kennen. Dadurch kann europäische Politik wählbar und auch abwählbar werden. Der Einfluß des Europäischen Rates auf das politische Tagesgeschäft sollte zugunsten einer handlungsfähigen Exekutive zurücktreten. Eine handlungsfähige Kommission darf sich nicht länger über Proporz definieren, sondern muß dem Parlament verantwortlich werden. Dafür wird das Spitzenkandidatenprinzip in den Verträgen verankert, indem die Rollen von Parlament und Rat bei der Wahl des Kommissionspräsidenten umgekehrt werden. Dem Parlament werden ein stärkeres Untersuchungsrecht und die Möglichkeit eines konstruktiven Mißtrauensvotums gegenüber dem Kommissionspräsidenten eingeräumt.
Gleichzeitig muß diskutiert werden, wie die Nachvollziehbarkeit der Strukturen durch eine Umbenennung des Kommissionspräsidenten in „Europäischer Präsident“ gestärkt werden kann. Auch eine Wiederabschaffung des permanenten Ratspräsidenten steht zur Debatte, schließlich ist ein rotierender Vorsitz –  wie er ja im Ministerrat nach wie vor besteht – in Länderkammern wie dem deutschen Bundesrat nicht unüblich. Zur Debatte steht außerdem, das Subsidiaritätsprinzip zu stärken. Neben den bestehenden Warnverfahren für Subsidiaritätsverletzungen („Gelbe und Orange Karten“) soll nationalen und regionalen Parlamenten ein Vorschlagsrecht für Gesetze eingeräumt werden („Grüne Karte“).
Daß das vereinte Europa nicht an einem Tag erbaut werden wird, gab uns in den 1950er Jahren bereits Robert Schuman mit auf den Weg. Übertragen läßt sich sagen: Europas Integration wird auch mit einem (weiteren) Vertrag nicht vollendet sein. Dennoch: Wir haben in dieser bedrohlichen weltpolitischen Lage nun die konkrete Chance auf einen entschlossenen Schritt nach vorne. Der Erfolg hängt maßgeblich vom politischen Willen der Staats- und Regierungschefs ab, der Initiative des Europäischen Parlaments zu folgen. Ob das gelingt, ist keineswegs sicher, hierfür wird der europaweite öffentliche Druck auf die Entscheidungsträger erfolgsentscheidend sein. Dazu muß die Verfassungsdiskussion über die Zukunft Europas aus dem öffentlichen Nischendasein hervortreten. Denn Europa braucht einen Paradigmenwechsel: Die europäische Integration begann einst mit dem Gedanken des Schutzes der Europäer voreinander, heute müssen wir sie zum Schutz füreinander in der Welt weiterentwickeln.           ■