von Dirk Hermann Voß
Nach dem Willen der Gründungsväter der EU sollte die Grundlage einer neuen europäischen Ordnung gemeinsam gesetztes und für alle verbindliches Recht sein. Das Zusammenspiel von mitgliedstaatlichem Recht und supranationalem Europarecht, von den Institutionen der EU erlassen und vom Europäischen Gerichtshof mit Letztverbindlichkeit ausgelegt sowie mit Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten ausgestattet, hat die jahrhundertealte Vision der Völker Europas von einer gemeinsamen staatlichen Rechtsordnung Wirklichkeit werden lassen. Der internationale Vizepräsident der Paneuropa-Union Dirk Hermann Voß schildert anschaulich die spannende Normenhierarchie der Europäischen Union.
Zwölf Jahre nach dem zweiten mörderischen Bürgerkrieg in Europa unterzeichneten im Jahre 1957 die Repräsentanten von sechs europäischen Staaten – Belgien, der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und der Niederlande – auf dem Kapitolinischen Hügel in Rom die Verträge zur Gründung der EWG und der Europäischen Atomgemeinschaft.
Der Kern eines neuen Europa und der heutigen Europäischen Union sammelte sich nach einer Zeit nationalstaatlicher Anarchie und Zersplitterung unter einem Prinzip, dessen Mißachtung das alte Europa 1914 und 1939 in die größte Katastrophe seiner Geschichte gestürzt hatte: Grundlage einer neuen und dauerhaften europäischen Ordnung sollte gemeinsam gesetztes und für alle verbindliches Recht auf der Grundlage von Verträgen ohne Kündigungsklausel sein, in die – anders als in den Pariser Vorortverträgen von 1919 – sowohl die Sieger wie die Besiegten des letzten großen Krieges einbezogen wurden. Die Geburtsstunde der Europäischen Gemeinschaften schlug nicht zufällig nur einen Steinwurf von jener Stelle entfernt, wo einst auf dem Forum Romanum jene Zwölf-Tafel-Gesetze angeschlagen waren, welche die Grundlage des römischen Rechts und damit jener Pax Romana bildeten, die das Imperium Romanum zur zivilisierten Welt gemacht hatte.
Jahrhundertelang war das Imperium, jenes schwer übersetzbare Wort, in welchem die Herrschaftsgewalt zum übernationalen Reich wurde, das höchste politische Ziel, die große Vision der Völker Europas für eine gemeinsame staatliche Ordnung. Das übernationale Reich stand für die umfassende dauerhafte Friedensordnung, in der die römische Grundtugend der Mäßigung und des geregelten Interessenausgleichs zur Entfaltung kam, wo Macht zu Recht wurde und Recht die Grundlage der Macht sein sollte. Mit dem Wort „Reich“ schwang etwas von Reichtum, von Fülle und Hoffnung, von ewigem Frieden in das politische Leben der Völker Europas, lange bevor in zwölf dunklen Jahren der Begriff okkupiert und als Etikettenschwindel einer verbrecherischen Ideologie in den Schmutz gezogen wurde.
Im Jahre 1957 auf dem römischen Kapitolshügel ging es den Vertragspartnern daher nicht darum, einen Krämerladen einzurichten oder eine Freihandelszone als völkerrechtliche Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu gründen. In Rom ging es, wie schon bei der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl sechs Jahre zuvor, um Politik, um die grundlegende Neuorganisation der Macht – darauf hatte Robert Schuman seinerzeit deutlich hingewiesen. Es ging um nicht weniger als den gemeinsam fixierten Willen, die in Nationalismus und Krieg verlorengegangene Souveränität durch deren gemeinschaftliche Ausübung als Vereinigte Staaten von Europa zurückzugewinnen und eine wiederentdeckte, dauerhafte, supranationale Ordnung zu errichten, die sich in den Folgejahren vor allem durch das gemeinsame europäische Recht als stabile „Friedensordnung“ bewährt hat.
Das Grundgerüst dieser supranationalen staatlichen Ordnung, welche die einzelstaatlichen Ordnungen ihrer Mitglieder überwölbt und krönt, ist eine verbindliche Normenhierarchie, die auch als „Normenpyramide“ bezeichnet wird und die in mehr als 80 Jahren ihres Bestehens durch gemeinschaftliche Gesetzgebung und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs verbindlich justiert hat, welche Rechtsnormen die Gemeinschaft prägen und für deren Einzelglieder jeweils Geltung haben sollen.
Die so entstandene Europäische Union schafft durch ihre Organe – trotz aller Unkenrufe veralteter Staatstheorie – supranationales staatliches Recht, weil sie auf der irreversiblen Übertragung von Hoheitsrechten ihrer Mitgliedstaaten zugunsten der Schaffung eines Vereinten Europa beruht, wie das die Präambel und Artikel 23 des deutschen Grundgesetzes sinnfällig zum Ausdruck bringen.
Den Einwand einiger Bürokraten am Beginn der europäischen Integration, daß geteilte Souveränität und Supranationalität gar nicht existieren würden, hatte Bundeskanzler Konrad Adenauer mit der unvergessenen Bemerkung vom Tisch gewischt: „Na dann schaffen Sie doch eine, meine Herren, dafür sind Sie doch da!“
Die durch die Rechtsordnung der EU geschaffene Normenhierarchie bedeutet, daß höherrangiges europäisches Recht entweder das niederrangige Recht zum gleichen Gegenstand verdrängt oder daß das niederrangige Recht ergänzend oder subsidiär neben dem höherrangigen Recht besteht und das niederrangige Recht im Wege der rangkonformen Auslegung oder Rechtsfortbildung mit dem höherrangigen Recht in Einklang gebracht wird.
Das Recht der Europäischen Union genießt dabei einen sogenannten Anwendungsvorrang gegenüber dem Recht der einzelnen Mitgliedstaaten, einschließlich des einzelstaatlichen Verfassungsrechts. Entsprechend entfalten selbst rechtskräftige Urteile einzelstaatlicher Gerichte keine endgültige Rechtskraft, wenn sie geltendes europäisches Recht bei der Urteilsfindung außer Acht gelassen haben.
Der Anwendungsvorrang des Europarechts bedeutet konkret, daß bei einer Kollision zwischen dem Unionsrecht und dem mitgliedstaatlichen Recht zunächst zu versuchen ist, im Wege einer unionsrechtskonformen Auslegung oder gegebenenfalls einer unionsrechtskonformen Rechtsfortbildung des mitgliedstaatlichen Rechts letzteres rangkonform anzupassen. Ist das nicht möglich, gilt im Überschneidungsbereich von EU-Recht und dem Recht eines Mitgliedstaates für den gleichen Gegenstand das EU-Recht vorrangig. Die jeweiligen mitgliedstaatlichen Vorschriften gelten daneben jedoch weiter und behalten Bedeutung für Tatbestände, die von den kollidierenden europarechtlichen Normen nicht erfaßt sind.
Das Recht der Europäischen Union unterscheidet sich insoweit grundlegend vom Völkerrecht, als das Völkerrecht zum Beispiel in Deutschland als „einfaches“ Bundesgesetz unterhalb der Verfassung steht, während dem Europarecht Anwendungsvorrang auch gegenüber der Verfassung zukommt. In Deutschland ist der grundsätzliche Anwendungsvorrang des Europarechts vor dem Grundgesetz vom Bundesverfassungsgericht in mehreren Entscheidungen höchstrichterlich bestätigt worden.
Ähnlich wie in der bundesstaatlichen Kompetenzordnung des Grundgesetzes kommt es auch in der Europäischen Rechtsordnung mit Blick auf die Rechtsetzung zunächst darauf an, welcher staatlichen Ebene die Gesetzgebungskompetenz durch die Europäischen Verträge als dem maßgeblichen Verfassungsrahmen innerhalb der supranationalen staatlichen Ordnung zugewiesen worden ist. Liegt diese beispielsweise bei der ranghöheren supranationalen europäischen Ebene – entweder weil diese über eine „ausschließliche“ Gesetzgebungskompetenz verfügt oder weil sie von ihrem Recht zur konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch gemacht hat – so kann die einzelstaatliche Ebene in diesem Bereich keine wirksame Regelung mehr treffen.
Rechtsquellen des Europarechts sind im Wesentlichen
• das Primärrecht: Das sind die Verträge über die Europäische Union (EUV) und die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) und gem. Artikel 51 AEUV auch die Protokolle zu den Verträgen; die Gemeinschaftsgrundrechte (Europäische Menschenrechtskonvention – EMRK, Grundrechte der Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedsstaaten) gem. Artikel 6 Absatz 3 EUV, die EU-Grundrechtecharta gem. Artikel 6 Absatz 1 EUV und das Gewohnheitsrecht.
• das Sekundärrecht: Das sind die Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse und Em-pfehlungen der Unionsorgane.
Daneben stehen – insofern vom Rang zwischen europäischem Primär- und Sekundärrecht – die völkerrechtlichen Vereinbarungen der Europäischen Union, die ihre rechtliche Grundlage in Artikel 47 EUV und Artikel 216 AEUV haben.
EU-Verordnungen und Richtlinien
Das Primärrecht der EU bindet nicht nur die Mitgliedstaaten, es gewährleistet auch unmittelbare Rechte für deren Bürger. Völkerrechtliche Verträge, die die EU abschließt, binden in erster Linie die Organe der EU, also Kommission, Rat, Parlament usw. bei ihren eigenen Rechtsetzungen. Allerdings folgt daraus auch die unmittelbare Verbindlichkeit für die EU-Mitgliedstaaten.
Beim Sekundärrecht der EU ist zu unterscheiden (gemäß Artikel 288 AEUV): Verordnungen haben eine unmittelbare und einheitliche Wirkung für Bürger und Mitgliedstaaten in der EU. Richtlinien sind dagegen in den Mitgliedstaaten innerhalb einer bestimmten Frist in nationales Recht umzusetzen und können in bestimmten Bereichen mitgliedstaatlich differenziert werden. Im Gegensatz zur europaweit einheitlichen Verordnung geben sie lediglich das Ziel, nicht aber die Mittel vor. Beschlüsse richten sich an einzelne Mitgliedstaaten und sind für diese, in allen Teilen, verbindlich.
Für den jeweiligen Regelungsinhalt des gemeinschaftlichen europäischen Rechts sind die sachlichen Zuständigkeiten maßgeblich, welche die Mitgliedstaaten in den Europäischen Verträgen der EU übertragen haben. Alle der EU nicht in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten verbleiben bei den Mitgliedstaaten.
Der Vertrag von Lissabon klärt die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der EU und den Mitgliedstaaten. Diese Zuständigkeiten sind in Artikel 2 des Vertrages in drei Hauptkategorien unterteilt: ausschließliche Zuständigkeiten der EU, zwischen EU und Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeiten sowie unterstützende Zuständigkeiten der EU.
Im Bereich der „ausschließlichen Zuständigkeiten“ der EU (Artikel 3 AEUV) kann nur die EU gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen. Die Mitgliedstaaten dürfen in einem solchen Fall nur tätig werden, wenn sie von der EU hierzu ermächtigt werden oder um Rechtsakte der EU umzusetzen. Die EU besitzt ausschließliche Zuständigkeit in den wichtigen Bereichen Zollunion, Wettbewerbsregeln – die für das Funktionieren des Binnenmarkts unerlässlich sind – , Währungspolitik für die Länder des Euro-Währungsgebiets, Erhaltung der lebenden Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik und gemeinsame Handelspolitik. Ausschließliche Zuständigkeit besitzt die EU insbesondere auch für den Abschluß internationaler Abkommen, z.B. Freihandelsverträge mit Drittstaaten.
Im Bereich der „geteilten Zuständigkeiten“ (Artikel 4 AEUV) können sowohl die EU als auch ihre Mitgliedstaaten Gesetze erlassen und verbindliche Rechtsakte beschließen. Die Mitgliedstaaten können ihre Zuständigkeit jedoch nur wahrnehmen, falls die EU ihre Zuständigkeit nicht ausübt oder entschieden hat, diese nicht auszuüben. Die geteilte Zuständigkeit zwischen der EU und den Mitgliedstaaten findet Anwendung in den Bereichen Binnenmarkt, Sozialpolitik (bei Aspekten, die im Vertrag genau definiert sind), wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt (Regionalpolitik), Landwirtschaft und Fischerei (außer der Erhaltung der lebenden Meeresschätze), Umwelt, Verbraucherschutz, Verkehr, transeuropäische Netze, Energie, gemeinsame Sicherheitsbedenken im Bereich Gesundheitswesen, Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt, Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe sowie im besonders wichtigen „Europäischen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“. Mit dem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) ohne Binnengrenzen wird in den Verträgen ein Raum beschrieben, in dem der freie Personenverkehr in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, Asyl, Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung von Kriminalität gewährleistet wird.
Im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ist diesem Thema ein ganzer Abschnitt gewidmet, der Bestimmungen zu Maßnahmen in den Bereichen Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung, justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen und in Strafsachen sowie polizeiliche Zusammenarbeit enthält, die insgesamt der Sicherheit der europäischen Bürger dienen.
Auf den Gebieten Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesundheit, Industrie, Kultur, Tourismus, allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport, Katastrophenschutz und administrative Zusammenarbeit darf die EU ausschließlich sogenannte Unterstützende Zuständigkeiten (Artikel 6 AEUV) wahrnehmen, die keine Harmonisierung von Gesetzen oder Verordnungen der Mitgliedstaaten nach sich ziehen. Außerdem kann die EU Maßnahmen ergreifen, die die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in den Bereichen Wirtschafts-, Sozial- und Beschäftigungspolitik auf EU-Ebene sicherstellen.
Nach Maßgabe des Vertrages über die Europäische Union ist diese auch schon dafür zuständig, eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik einschließlich der schrittweisen Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik zu verwirklichen. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU zeichnet sich aber bisher durch spezielle dringend reformbedürftige institutionelle Strukturen aus, wie beispielsweise die begrenzte Mitwirkung der Europäischen Kommission und des Europäischen Parlaments im Beschlußfassungsverfahren und den Ausschluß jeglicher Gesetzgebungshandlungen. Diese Politik wird derzeit noch vom Europäischen Rat (bestehend aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten) und dem Rat der Europäischen Union (bestehend aus je einem Vertreter jedes einzelnen Mitgliedstaates auf Ministerebene) bestimmt und umgesetzt. Der Präsident des Europäischen Rates und der Hohe Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik vertreten die EU im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.
Verhältnismäßigkeit und Subsidiariät
Für die Ausübung der Zuständigkeiten der EU gelten zwei grundlegende Prinzipien, die in Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union festgelegt sind: zum einen das Prinzip der Verhältnismäßigkeit, wonach Inhalt und Umfang der EU-Maßnahmen nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinausgehen dürfen, und zum anderen das Prinzip der Subsidiarität. In den Bereichen, die unter die geteilte Zuständigkeit fallen, darf die EU nur dann – und auch nur in dem Umfang – tätig werden, wenn das Ziel einer geplanten Maßnahme von den Mitgliedstaaten nicht angemessen erreicht werden kann, dies auf EU-Ebene aber erreichbar ist. Subsidiarität ist dabei jedoch nicht ein „Aufzug, der nur in eine Richtung fährt“, und wird zukünftig auf vielen Politikfeldern auch Kompetenzverlagerung „nach oben“ auf die EU erforderlich machen.
Wenn in aktuellen politischen Diskussionen Opportunisten in einigen Mitgliedstaaten angesichts des Wählerzulaufs zu populistisch-nationalistischen Parteien die „Renationalisierung“ europäischer Gesetzgebungs- und Handlungskompetenzen fordern oder europäisches Recht generell nur noch als „subsidiäres“ Recht betrachten wollen, so ist dies weder mit der geltenden Europäischen Verfassungsordnung vereinbar, noch wird es den Herausforderungen unserer Zeit gerecht.
Der Gründer der Paneuropa-Bewegung, Richard Coudenhove-Kalergi, hat bereits 1922 scharfsinnig analysiert, daß gemeinschaftlich verfaßte Vereinigte Staaten von Europa weder eine militärische Bedrohung durch Rußland noch die Macht internationaler Konzerne zu fürchten brauchen. Das gilt 100 Jahre später nicht weniger, sondern mehr und setzt voraus, daß die Europäische Union endlich auch im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik nicht nur gemeinsam, sondern gemeinschaftlich handelt und nach dem Mehrheitsprinzip entscheidet, über eine europäische Armee einschließlich eigener nuklearer Abschreckung mit gemeinschaftlichen Kommandostrukturen verfügt und entschlossen die gesetzgeberischen Instrumente nutzt, um die ungebändigten internationalen Märkte und deren Akteure im Inter-esse seiner Bürger zu zähmen. Die jüngst von der Europäischen Union erlassenen Verordnungen des „Digital Service Act“ und des „Digital Markets Act“ sind eindrucksvolle Beispiele dafür, wie mit moderner europäischer Gesetzgebung die Macht internationaler Konzerne im Interesse der Bürger europäisch reguliert und in die Schranken gewiesen werden kann.
Gemeinschaftliches Handeln und gesetzgeberische Rahmen der EU sind ebenso lebenswichtig in den Bereichen der Versorgungssicherheit bei Lebensmitteln, Medikamenten und Energie sowie beim Schutz der EU-Außengrenzen vor illegaler Einwanderung in die Europäische Union. Auf fast allen Gebieten mit internationalem Bezug brauchen die europäischen Völker mehr und unmittelbar geltendes gemeinschaftliches Recht. Eine gefährliche und realitätsferne nationalistische Nostalgie kann zurückgedrängt werden, wenn deutlich wird, daß Politik aus Krähwinkelhausen kein einziges aktuelles Problem lösen kann und neue Schlagbäume an europäischen Binnengrenzen ausschließlich die Freiheit der Bürger Europas beschneiden, ohne deren Sicherheit und Wohlstand auch nur um ein Jota zu verbessern. Das erfordert europäische Vorwärtspolitik und den Mut, gemeinschaftlich zu tun, was nur gemeinschaftlich erfolgreich sein kann.
„Mehr Europa“ bedeutet Zukunftsfähigkeit, Wohlstand und Frieden, mehr nationalstaatliche Eigenbrötelei bedeutet globale Bedeutungslosigkeit, Armut und Krieg.